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推进人防融合式发展之我见

作者:张清龙        时间:2012/4/7 14:57:00
        胡锦涛总书记强调:“要把推进军民融合式发展作为转变经济发展方式的重要内容,更加自觉地把国防和军队建设融入国民经济社会发展体系之中,推动国防建设和经济建设的良性互动。”推进军民融合式发展,是实现富国与强军相统一的内在要求,是我们党着眼开拓军民结合、寓军于民新境界的时代抉择,是转变人防发展方式、实现人防科学发展的必由之路。
  人防融合式发展,笔者认为,就是人防与经济社会相互渗透、相互兼容地协同推进;就是按照“平时能服务、急时能应急、战时能应战”的要求统筹平战需求,推进人防建设融入经济建设、城市建设和公共安全建设;就是充分利用社会资源发展人防,充分依靠社会力量建设人防,充分运用人防战备资源为经济社会服务;就是要努力将战备、经济、社会三个效益融合在人防建设和管理之中并使之最大化,实现国家安全战略和国家发展战略的统一。
  要从思想上认识融合
  所谓“融合”,是指几种不同事物合成一体,使其比单一事物更有价值或更具效能。不同事物之所以能够融合,就在于它们具有内在的联系。从思想上认识人防与经济社会融合式发展,就是要认识人防与经济社会的本质的内在联系。二者内在的联系在哪里?在双方相互依存的平战需求上,在相互兼容的关系中。
  人防与经济社会有着相互依存的平战需求。一方面,经济社会发展内在地需要人防。具体来说,第一,经济社会发展需要和平的环境。在战争威胁存在的情况下,和平的环境来自充分的战争准备。正如古罗马学者韦格修斯说的“如果你想和平,那就准备打仗吧。”我国古代孙子也说过“用兵之法,无恃其不来,是吾有以待之;无恃其不攻,是吾有所不攻也。”意思是敌人不敢进犯,是我方有充分的准备;敌人不敢进攻,是因为我方有实力,攻我不下。因而,只有加强人防建设,增强国防威慑力,才能保障经济社会在和平的环境中发展。第二,人防建设的根本目的在于保护人民群众的生命财产安全。人防防护体系保护的重点是人员和重要经济目标。虽然信息化条件下的空袭难以彻底防范,但通过多种手段综合防护和救援,可以把空袭造成的经济损失和人员伤亡降到最低程度,从而有效保护战争潜力和战后恢复经济的基础。第三,将人防战备资源用于防灾救灾,可以减少灾害对经济社会发展的破坏。第四,现代城市发展内在地需要加强人防建设,这是建设安全型、集约节约型、宜居安居乐居型城市的必要途径。此外,通过人防建设投资拉动内需,还可以有效促进经济发展。另一面,人防建设依存于经济社会和城市发展。具体来说,第一,经济实力是人防建设的基础,城市是人防建设的载体。经济发展水平直接制约人防建设的速度和水平。如果没有经济基础、缺乏资金投入,加快人防发展只能是“巧妇难为无米之炊”;如果没有城市的快速发展,人防缺乏建设依托和建设能力来源,也就不存在快速发展。第二,人防建设依靠社会力量的参与。人防工程大多是依靠社会投资建设的,人防信息化建设是依靠国防信息化资源和社会信息化资源支撑的,人防的专业队伍也是依靠社会力量组建的。如此等等,人防建设资源来源于社会。第三,人防的自我发展也需要通过开发利用人防设施创造经济效益,积累资金再投入,实现滚动发展。可见,人防与经济、社会、城市及公共安全建设都必须兼融,才能实现良性发展。
  人防与经济、社会、城市及其公共安全相互兼容的关系表现在通过平战结合、平战转换,人防工程与城市基础设施可以战为平用,平为战用。尤如火药可用于劈山开道,也可用于战争;卫星可用于气象观测、国土勘察,也可用于战争侦察、指挥;计算机网络可以用于生产调度、商业营运等,也可用于作战;飞机、火车可用于运送旅客,为生产生活、经济建设服务,也可用于运送兵员,为国防和军队建设服务。地铁通道平时可用于城市交通,战时也可用作防空。如此等等,都是平战通用、军民融合的例子。同样,人防防护工程或兼顾防护要求的城市基础设施工程,通过平战转换,也可以发挥多种功能,取得多种效益。例如:人防的通信指挥平台,可用于防空袭通信指挥,也可用于平时应急救援通信指挥;人防的警报设施,战时可发送防空警报,平时也可发送防灾警报;人防专业队伍可用于防空袭斗争及其抢险抢修,也可用于平时应急救援;防空地下室战时可作为掩体,平时可作为停车场、仓库、商场等;如此等等,都可以平战兼容。特别是,在利用人防工程为经济建设和人民生活服务方面,已经取得了明显的成效。如近年来,在人防工程建设中,不少城市选择人口密集、人流车流集中、市场繁荣的黄金地段修建地下商业街,战时作为人员掩蔽工程,平时作为经营场所,取得了较好的综合效益。这些地下街,不仅解决了人口密集地段的战时就近疏散掩蔽问题,而且平时通过经营,国家获得税收、所有者和经营者得到利润,员工就了业,具有显著的战备、经济、社会效益。同时,工程出入口兼作过街道还有效地缓解了地面人流车流交叉、交通堵塞的矛盾,具有较好的环境效益。开发利用地下空间,还节约了土地资源。事实证明,这些工程,不仅是战备工程,而且是经济工程、社会工程、两型(资源节约型、环境友好型)工程。
  要从规划上引领融合
  常言道,搞建设如果没有规划,就会胡搞;没有法规,就会乱搞;没有可行性,就会白搞。在城市建设中,有的地方今天建,明天拆,建建拆拆,就是因为没有一个着眼全局、统筹谋划的切实可行的规划。《人民防空法》明确指出:人防建设“贯彻与经济建设协调发展,与城市建设相结合的原则。”如果人防建设不纳入经济社会发展规划,就不可能引领人防建设与经济建设相协调;如果没有人防建设与城市建设相结合规划,就不可能引领人防建设与城市建设相结合。没有规划,也不可能做到城市地上地下同步建设、相互协调;没有规划,人防建设也不可能做到突出重点,分步实施;没有规划,更不可能做到集约发展、节约发展。一个完整可行的规划,就是目标,就是方向。
  要制定好人防融入经济社会发展规划,就要站在国家发展战略和国家安全战略相统一的高度,统筹好人防与国防、人防与城市建设、人防与公共安全建设、人防与国民经济发展的关系,按照三效融合(战备、经济、社会效益兼融)、两城同建(地上城与地下城同步规划建设)、两防一体(防空防灾一体)、远近结合(长远与近期发展相结合)的要求编制好规划。
  要做好人防融入经济社会发展规划,就要着力在四个方面下功夫.一是切实将人防建设纳入经济社会发展规划,使人防建设与经济建设相适应、相渗透、相协调。二是用系统论思想谋划好人防自身的发展。人防作为国防系统和经济社会系统的子系统,其自身建设不仅涉及到人民防空力量、人民防空指挥、人民防空信息、人民防空工程、人民防空对象和人民防空保障等诸要素,而且涉及到组织机构、人才队伍、政策法规、宣传教育、科学技术和外部环境等诸方面。要谋划好自身的发展,不仅要考虑各要素各方面的协调配合和自身发展的基础及条件,而且要注重与经济发展、城市建设、平时应急救援统筹谋划,与要地防空、野战防空构成统一的国土防空体系。只有这样,才能提升信息化条件下局部战争防空袭能力,提升人防建设的质量和效益。三是编制好人防工程建设与城市建设相结合规划。通过相结合规划的引领,促进人防工程建设布局合理、功能配套,增强整体防护能力。四是编制好城市总体规划中的地下空间规划,并将“相结合”规划融入其中。通过地下空间规划引领,不仅可以更好地在城市建设中落实防空防灾要求,而且可以实现城市三维空间资源“网络化、立体化、综合化”高效开发利用,促进资源节约型、环境友好型新会建设。
  
  要从政策法规上保障融合
  推进人防与经济社会融合发展,涉及人防系统与经济社会诸系统之间的关系,没有全局和整体上的法律与政策保障是难以实现的,立法工作应紧紧跟上,以保证有法可依。目前,国家人防办启动了《人民防空法》修订工作,正在研究将“融合发展”写入《人民防空法》。第六次全国人防会议已经讨论过《中共中央、国务院、中央军委关于推进人防建设全面融入经济社会发展体系的若干意见》,可能即将出台。这一重大举措,为推进融合式发展提供了总体政策框架。目前,融合式发展在政策法规方面要突出解决四个瓶颈性问题:一是人防工程产权问题;二是防灾救灾的法律授权问题;三是重要经济目标的管理体制问题;四是法律责任软弱问题。不解决人防工程产权问题,就很难推进人防融合式发展中的投资主体多元化;不解决防灾救灾的法律授权问题,就很难推进人防融入应急管理体系,实现防空防灾一体化,进而与国际民防接轨;不解决重要经济目标防护管理体制和职责问题,重要经济目标防护就会是纸上谈兵;不解决法律责任追究乏力的问题,人防融合式发展就难以步入法治轨道。
2008年7月1日,我省实施的《山西省人民防空工程建设条例》(以下简称《条例》)在一定程度解决了上述问题。特别是针对我省人防发展中的突出问题,《条例》着重强化和细化了政府及其职能部门的职责和任务,强化了对人防建设的监管,规范了防空地下室的建设和易地建设费的缴纳,明确了“结建”联审的前置性审批把关程序;强化了法律责任,对违规建设、违法许可、逃漏建防空地下室、违规减免“结建”费以及侵占、挪用、截留人防建设经费的行为,增设了强制性法律责任追究条款。现在的工作重点是加大法律落实力度。在一些地方和单位,常常把法规讲在嘴上、挂在墙上,就是不落实到依法履职、依法办事的行动上。要解决依法建设人防问题,首先要加大《人民防空法》和我省《条例》的学习宣传力度。知法懂法才能守法。人防干部特别是领导要带头学习。通过学习,提高法治意识和依法办事能力,确保公平、公正、公开、文明执法。要广泛开展社会宣传,提高全社会对人防法律法规的认知度,为依法建设人防创造良好的社会氛围。要完善和强化人防行政执法监督机制,自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督、司法监督、新闻媒体的舆论监督和人防系统的内部监督,建立完善行政审批、行政诉讼与行政复议、错案追究等方面的工作制度,规范执法行为。只有这样,才能把法律落到实处,为人防融合式发展提供有力保障。
  要从人才队伍上支撑融合
  兴业之道,唯在得才。推进人防融合式发展,迫切需要打造一支与融合式发展相适应的人才队伍,既思想政治过硬、又精通人防业务、还熟悉经济社会发展全局的“复合型”人才队伍。这支队伍,不仅要求具有军事领域、人民防空领域的专业知识,而且要求具有经济社会领域的知识;不仅需要指挥、通信、工程、法规、人力资源管理和文秘等方面的专业人才,而且需要城市规划建设、经济管理和应急管理等方面的专业人才。对于后者,人防部门的同志不说精通,至少要有初步了解、有基本的常识。作为人防部门的领导干部,在具有良好思想政治素质前提下,要努力成为既精通人防专业又具有广博知识的一专多能人才,成为具有复合知识结构和综合能力的人才,这样才能与领导人防融合式发展的要求相适应。
  近年来,我省人防队伍整体素质有所提高,专业结构有所改善,但与快速发展的人防事业特别是与融合式发展的要求还不相适应。不仅“复合型”人才缺乏,而且人才结构不够合理。从年龄结构看,30岁以下的年轻人偏少;从学历结构看,高学历者偏少;从专业结构看,工程、指挥、通信这三种人防最基本的专业人才非常缺乏,一些县级人防办甚至还没有这方面的专业人才。至于城市规划等方面的专业人才,对全省人防系统而言几乎就是空白。
  要加快推进融合式发展,实现人防发展的新跨越,必须在加强“复合型”人才培养的同时,注重加强专业人才队伍建设,着力解决事的总量与人才总量的矛盾、事的类型结构与人的能力素质结构的矛盾、具体岗位与个人资格素质的矛盾,逐步形成一支专业配套、结构合理的“复合型”人才队伍,为人防融合式发展提供人才支撑。
  解决人才与人防融合式发展不相适应问题,特别是解决专业技术人才奇缺问题,须一培、二引、三借、四练多措并举。“培”,即加大干部职工队伍培训力度。要摸清底子,根据缺什么补什么的原则,层层制定人防干部培训计划,层层明确目标任务,并按时间节点加以落实。在培训方式上,可采取送高等院校、培训基地教育培训,也可采取举办培训班、学习班、专题讲座等方式进行培训。“引”,即引进急需专业人才,改善现有队伍知识专业结构。“借”,即借助社会揽人才。现代社会,军用与民用技术相互融合、相互转化,人民防空技术与军用、民用技术结合更紧。要本着不求所有、但求所用原则,增强开放意识,打破自我封闭,实行市场运作,积极依托人力资源市场解决人才问题。如通过科研、论证、技术项目承包,短期聘用或借用,请进来帮助解决难题或开展培训等方式招揽人才。可建立专家人才库,收集与人防建设有关的各方面专家信息,以便随时借用。“练”,即岗位锻炼。毛泽东同志说,“读书是学习,使用也是学习,而且是更重要的学习。从战争学战争——这是我们的主要方法。”通过在工作中压担子、岗位练兵、组织演练等方式,实现现有人才的提质升级。特别是要通过合理使用人才、避免浪费人才,适时激励人才、鼓励自学成才,使能干事的有舞台、会干事的有劲头、干成事的有奔头,努力开创人才脱颖而出的生动局面。
  要从体制机制上强化融合
  推进人防融合式发展,涉及军地两大系统的诸多方面和多方利益关系,是一项复杂的系统工程,纵向包括国家、战区、省、市州、县市区、街道多个层级,横向涉及地方诸多部门、领域和具体单位。要协调好各方面关系,形成整体合力,必须在体制机制上强化融合。
  首先,要强化组织领导和建设管理方面的体制机制。即进一步完善党委政府和军事机关统一领导,人防部门主管、有关部门主动配合、社会组织密切协作、广大群众自觉参与的人防建设管理网络。具体说,一是要强化人防工作军政共同领导管理体制,充分发挥党委、政府和军事机关统揽全局、把关定向、协调各方的核心作用,强力引领人防融合发展。通过军政联席会议制度,研究解决重点难点问题。二是各级都要健全完善人防建设管理的部门分工协作机制,明确各自职责,理顺相互关系,切实做到依法履责。要把融合式发展纳入政府工作目标管理,进一步完善考核奖惩激励机制,促进各级各部门形成工作合力。三是要建立人防部门参与政府和军事机关相关工作的组织保障机制。为确保人防工作融入党委、政府和军事机关工作大局,人防部门应参与相关行政和军事组织,特别是参与城市规划委员会和应急管理委员会,并作为重要的成员单位。通过参加城市规划委员会,促进人防建设与城市建设同步规划、同步建设;通过参与应急管理委员会,促进人防战备资源为应急救援、抢险救灾提供服务,推进防空防灾一体化。四是要建立群众参与人防建设管理的机制。大力推进政务公开,通过媒体网络、电子政务、热线电话、听证会、咨询会、志愿者等形式和渠道,搭建群众参与平台,充分调动全社会建设管理人防的积极性,形成推动人防融合式发展的社会合力。
  其次,要建立与市场经济相适应、与公共管理相一致的工作运行机制。即建立融合式发展的标准规范渗透机制、市场运作机制和社会合作机制。一是通过建立强制性标准规范,强化建设项目平战兼容的双重功能。城市建设的标准规范要贯彻防空防灾要求。例如,城市结合民用建筑修建防空地下室的标准规范,既要作为人防的建设标准,也应作为建设行业的强制性标准。又如,对重要经济目标、城市生命线工程、城市地铁等基础设施项目,分级建立符合防空防灾要求的强制性防护标准规范。这些建设项目达不到防护标准规范,就不能通过验收。再如,无论是人民防空指挥所及指挥信息系统建设,还是平时应急指挥所及指挥信息系统建设,都要根据防空与防灾相互兼容的要求,建立标准规范,避免重复建设,达成资源、信息共享。二是运用市场机制,整合社会资源。要通过市场运作,解决人才、资金保障与人防融合式发展不相适应的矛盾。特别是当前结合人防建设开发城市地下空间处于高速发展期,必须抓住历史机遇,加强宏观调控和政策引导,营造公开、公平的市场环境,探索建立规模化、集约化、资本化营运模式,扶持造就一批自主经营、自负盈亏、自我管理的大中型集团公司开发利用地下空间。通过资产抵押、社会融资、交叉持股等形式拓展人防建设多元化投资渠道,进一步形成多种投资主体竞相建设人防的局面。三是建立合作机制,充分利用社会资源。与军事院校、地方院校和科研院所合作,建立人才培养体系和科研协作体系。与宣传、文化、新闻、出版、广播、电视、电影等相关部门和报刊、网络等大众媒体合作,建立大宣传体系。与社会组织、中介机构合作,建立与人防融合式发展相适应的社会保障服务体系。
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